гл. ас. инж. Николай Тодоров Илиев, д-р

НВУ “Васил Левски”

e-mail: iliev@nvu.bg

Концепция за изграждане на мир и превантивна дипломация на ООН

Разбери повече за БГ Наука:

***

Основната характеристика на съвременния свят е неговата глобализация. Под влиянието на този процес, международната общност последователно се интегрира в единно политическо-правно и социално-икономическо пространство. Често, това се случва при активното участие на международните регулатори за глобално взаимодействие и поддържане на мира. Най-авторитетните, признати от света държави и ефективни регулатори за изграждане и поддържане на световния мир се организират като институция, функционираща под егидата на Организацията на обединените нации (ООН).

Организацията на обединените нации е изиграла важна роля за намаляването на мащабите на конфликти в редица региони по света, като посредник в мирните преговори и със съдействие за осъществяването на мирни споразумения. Въпреки това, някои от тези споразумения не издържат изпитанието на времето – например в Ангола през 1993 г., и в Руанда през 1994 г. В около половината от всички страни, които са преживели война, след пет години отново се възражда насилие, от които можем да се заключим, че за да се избегнат конфликтите, мирните споразумения трябва да се осъществяват постепенно. През юни 2006 г. ООН учредява Комисия за спазване на мира, предназначена да помогне на страните да осъществят преход от война към траен мир.

Мащабните събития на международната сцена, които се случват след Втората световна война, променят света до неузнаваемост. Тези промени засягат буквално всички сфери на живота, човечеството постоянно се сблъсква с все повече и все по-разнообразни и сложни задачи. На фона на това, към числото на безспорните постижения трябва да включим и многостранните дейности на главния международен механизъм – Организацията на обединените нации. Самата ООН се е променила значително през годините – повече от трикратно се увеличава броят на държавите-членки, неизмеримо се увеличават областите, където се влагат усилия и средства, използвани за намиране на отговори на предизвикателствата на нашето време. ООН може да се разглежда като централна структура, която се справя с управлението на кризисни ситуации, и притежава стратегическа политика за нарастване потенциала на ООН, с цел ефективно изпълнение на основната й функция – да се осигури международен мир и сигурност.

През последните години, въпросът за ролята на ООН в съвременния свят става актуален по редица причини. Към това число следва да включват, преди всичко, многократните примери за значимостта и уникалността на организацията, които са отразени в документите от „Срещата на върха за хилядолетието” и „Среща 2005”. Важен, но и спорен етап в дейностите на ООН, е пряко свързан със събитията от 11 септември 2001, в резултат на което, от една страна, се открива нова страница на международно сътрудничество за борбата с тероризма, и от друга страна, е направен опит за солидарност със САЩ.

Въпреки това, краят на Студената война маркира не само прекратяването на междублоковите конфронтации, но също и появата на новата генерация на конфликти, свързани с етнически, религиозни, политически, териториални и други различия, както между държавите, така и вътре в тях. Задачата за регулирането на тези конфликти, заедно с други предизвикателства и заплахи на XXI век, е потвърдена в Декларацията на хилядолетието, като една от основните цели на световната общност.

Мироопазващата дейност на Организацията на обединените нации е уникален и динамичен инструмент, създаден от Организацията за подпомагане на страните, засегнати от конфликти, за създаването на условия за траен мир. Въпреки че терминът „мироопазваща дейност” не се споменава в Хартата на ООН, вторият Генерален секретар на ООН Даг Хамаршелд успява да го определи в контекста на Хартата. Той посочва, че тя се осъществява на базата на „Глава VI и половина” от Хартата, тоест, че е кръстоска между традиционните методи за мирно уреждане на спорове (в глава VI), от една страна; и в голяма степен разчита на силата на методи, които са по-малко „консенсусни”, които са предвидени в глава VII, от друга страна.

От практическа гледна точка, в отговор на новата ситуация са проведени високо компетентни мироопазващи операции, в които участват военен, полицейски и цивилен персонал. Разнообразието на задачите, които биват разрешени под егидата на ООН за поддържане на мира, води до значително разширяване на набора от средства за разрешаването на конфликтите, и паралелно с това, изисква приемането на набор от мерки, насочени към подобряване на ефективността на усилията и механизмите, които се използват за тази цел.

През 1948 г. са изпратени невъоръжени военни наблюдатели (т. нар. „сини каски”) в Палестина, Близкия изток, а през 1949 г. – в района на сблъсъка между Индия и Пакистан. Оттук се поставя началото на мироопазващата роля на ООН, като се използват само военни наблюдатели. Такива мисии до средата на 90-те години на миналия век са били осъществени в десетки държави. В своята резолюция 50 от 29 май 1948 г. Съветът за сигурност призовава за прекратяване на военните действия в Палестина и постановява, че наблюдението за изпълняването на условията за примирие е поверено на ООН, която ще бъде подпомагана от група военни наблюдатели. С течение на времето, концепцията е била допълнена от създаването на Операции за поддържане на мира (ОПМ) на Обединените нации с използването на въоръжени сили („сини каски”) на страните-членки, когато през 1956 г., са създадени първите Експедиционни сили в Близкия изток. През последните години, 29 май се чества в целия свят като Международен ден на миротворческите сили на ООН. Смисълът да се чества тази дата е да се привлече вниманието на международната общност към усилията в тази важна област, за да се почете паметта на мъжете и жените, които са дали живота си за опазването на мира в редиците на „сините каски” към ООН.

Обобщавайки това на 60-та годишнина на ОПМ, ООН изчислява, че в състава на действащите 20 мироопазващи операции са служили повече от 110 хиляди миротворци – военни и цивилни. От 1948 г. насам са проведени над 63 мироопазващи операции на ООН. През годините в тях са взели участие стотици хиляди военнослужещи и десетки хиляди полицаи и други държавни служители от повече от 120 страни. Повече от 2400 миротворци от 118 страни са загинали, изпълнявайки дълга си под флага на ООН.

Под термина „опазване на мира” се разбира серия от мерки за урегулиране и разрешаване на конфликтите, включително и тези, които вече са достигнали етап на въоръжени сблъсъци.

Сред тези мерки са следните:

1. Операции за поддържане на мира – ОПМ. Те се извършват със съгласието на страните, засегнати от конфликта, и с участието на безпристрастен международен военен, полицейски и цивилен персонал, който да подкрепи усилията за стабилизиране на ситуацията в областта на потенциалните или съществуващите конфликти чрез тяхното предотвратяване, управление и разрешаване. Само в рамките на ООН от 1948 г. насам са проведени над 50 такива операции. Те включват широк спектър от дейности – от усилията за постигане на незабавно прекратяване на кръвопролитията и разделянето на противниците, до съдействие за осъществяването на споразумения, постигнати от страните на конфликта в името на трайно разрешаване на проблемите. На практика такива операции са били доскоро осъществявани главно чрез решенията на Съвета за сигурност на ООН (в някои случаи чрез решенията на Общото събрание на ООН). Създаване на ОПМ е възможно и на базата на регионални органи или споразумения (ОНД – Общност на независимите държави, Европейския съюз и др.), или въз основа на отделни споразумения.

2. Операции за налагане на мир (peace enforcement) – може да бъдат определени като военни действия в подкрепа на дипломатическите усилия да се възстанови мирът между страните на конфликта, при което една или повече от тези страни могат да не дадат съгласие за подобна международна намеса и между които може да има ситуация на война.

Управлението и контролът върху международните мироопазващи сили се осъществява по следния начин. Силите действат под ръководството на Съвета за сигурност на ООН, но се намират под командването на Генералния секретар, който действа от името на ООН и според политиката, определена от Съвета за сигурност. Що се отнася до състава на силите, те се попълват от персонала на въоръжени и полицейски сили и цивилни представители на различни страни въз основа на споразуменията, постигнати между правителствата на тези страни с Генералния секретар от името на Секретариата на ООН. Важно е силите на ООН да продължат да се набират след консултации с правителствата на страните-членки и след консултации със Съвета за сигурност и на заинтересованите страни в съответствие с принципите на справедливо географско представителство и политическа целесъобразност. При провеждане на ОПМ, се допуска да се използва сила при самозащита. Понятието за самозащита включва противодействие на въоръжени опити за възпрепятстване изпълнението мандата на международните сили.

3. Трябва също да се има предвид, че през последните години в практиката на мироопазващите операции под егидата на ООН, се появиха нови моменти, причинени от промените в международната ситуация. От една страна, е налице необходимостта ООН да отдели повече енергия и ресурси за превантивна дипломация. От друга страна, започна преходът към т. нар. „второ” и „трето поколение” мироопазващи операции, към които се включват проблемите на „традиционните” операции, набор от мерки за решаване на пораждащите криза проблеми, или „лечение” на засегнатите общества.

След края на Студената война дейностите на ООН за поддържане на мира често се съчетават с изграждането на мира, което се изразява в сложни операции при разрешаване на вътрешните конфликти. Съветът за сигурност много често, особено през последните години, използва такива инструменти, като например санкции – икономически, политически, дипломатически, финансови и други принудителни мерки, които не са свързани с използването на въоръжените сили, според решението на Съвета за сигурност. Те се използват, с цел да насърчи съответната държава да прекрати или да се въздържи от дадени действия. Нарушаването на мира или актовете на агресия представляват заплаха за мира. За контрол на прилагането на санкциите на СС са създадени редица помощни органи, като Съвета на управляващата компенсационна комисия и Специалната комисия, учредена за ситуацията между Ирак и Кувейт, Комитетът за санкции срещу Югославия, Либия, Сомалия, Ангола, Хаити, Руанда, Либерия, Судан, Сиера Леоне, и т.н. Резултатите от налаганите от Съвета санкции не са съвсем еднозначни.

Така, предприетите икономически санкции от Съвета срещу расисткия режим в Южна Родезия допринесе до известна степен да се елиминира расисткият режим, и подпомогна народа на Зимбабве да постигне независимост, и да се присъедини през 1980 г. към ООН. Важността на санкциите като средство за разрешаване на конфликти ясно се проявява и при разрешаването на други конфликти, като тези в Ангола, Хаити, Южна Африка.

Въпреки това, трябва да се признае, че в повечето случаи използването на санкции е съпроводено с редица отрицателни последици за населението и икономиката на страната, която е обект на тези санкции и налага огромни физически и финансови щети на съседни и трети страни, които поддържат решението на Съвета за налагане на санкции. Съгласно Устава на ООН, Съветът за сигурност трябва да работи непрекъснато и да осигури „бързо и ефективно” действие от името на ООН. За тази цел, всеки член на Съвета за сигурност винаги трябва да бъде представян в седалището на Организацията на обединените нации. Според правилата на процедурата, интервалът между заседанията на Съвета за сигурност не бива да надвишава 14 дни, въпреки че на практика това правило невинаги е в сила. Средно, Съветът за сигурност провежда 77 официални срещи на година.

Така с течение на годините, мироопазващите дейности на Организацията на обединените нации се променят, за да се може да се гарантира, че отговарят на изискванията на различните конфликти и на променящия се глобален политически пейзаж.

Еволюция в практиката на ООН като основен глобален регулатор в областта на опазването и укрепването на мира

В арсенала на Организацията на обединените нации, сред средствата за уреждане на международни конфликти и осигуряване на мира, първо място заема този уникален и динамичен инструмент – омиротворителната дейност, чиито мащаби се увеличават всяка година. Нейната цел е да се помогне на страните, които преживяват конфликт, да се премахне конфликтът и да се създадат условия за траен мир. В разклонената структура на ООН важен регулатор е Комисията за изграждане на мира (КИМ), чиито описания и анализи на целите, функциите, успехите и неуспехите, със сигурност са изключително важни и актуални.

С водещата роля на ЕС ООН направи решителна крачка към по-нататъшното утвърждаване и осъществяване на практика на концепцията за защита на цивилните граждани. Включването на защитата на цивилните граждани в мандатите за мирни операции беше съпроводено с последващо укрепване на защитата по места, за което от решаваща роля бяха усилията и решителната дипломация на ЕС. ЕС изигра водеща роля в постигането на обновен ангажимент и укрепване на Комисията по изграждане на мира на ООН. ЕС отстояваше твърдо позицията си за решително изпълнение на препоръките в прегледа от 2010 г. на структурите за изграждане на мира на ООН и вече са налице примери за ранни успехи в опитите да бъде засилено влиянието на Комисията по изграждане на мира на ООН.[3]

Проблемът за ролята и мястото на изграждането и укрепването на мира от ООН, включително и хуманитарната интервенция в съвременната система на международните отношения, заслужава внимание и проучване, преди всичко, защото тази дейност в момента е в период на бърз растеж.

Като се има предвид интензивната глобализация на света и нарастването на някои световни конфликти в различна степен и по различен начин, и като се вземе под внимание голямото значение на дейността на международните регулаторни органи, които осъществяват изграждането на мира и мироопазващите мисии, може да се каже, че анализът и описанието на ефективността на политиката на ООН в областта на укрепването на мира на този етап, са изключително важни и актуални.

Ранен период. Първите две мисии на Организацията на обединените нации са Органът на ООН за наблюдение условията на примирие и Групата за военни наблюдатели на ООН в Индия и Пакистан. Тези мисии, които продължават да действат със същия брой на персонала, който не надвишава няколкостотин, са примери за операции за наблюдение и контрол. Първата мироопазваща операция с въоръжен персонал, е мисията „United Nations Emergency Force”, осъществена през 1956 г. във връзка с Суецката криза. Първата мащабна мисия с персонал, възлизащ в пиковия си период над почти 20 хиляди войници, е операцията на ООН в Конго (ONUC). Тази мисия за първи път привлича вниманието към рисковете, които крият опитите за стабилизиране на засегнатите от война райони: 250 миротворци от ООН биват убити, докато служат като част от тази важна мисия. През 60-те и 70-те години, ООН има краткосрочни мисии в Нова Гвинея, Йемен и Доминиканската република и се поставя началото на разполагането на по-дългосрочни операции в Кипър (UNFICYP) и в Близкия Изток (UNEF II, UNDOF и UNIFIL). През 1988 г. Миротворците на ООН са удостоени с Нобелова награда за мир. По този начин, Нобеловият комитет отдава почит, в частност на „младите хора от много страни, (…), които, ръководени от своите идеали, доброволно избират трудната и опасна служба.”

Разширяване мащабите на операциите след края на „Студената война”. След края на „Студената война” стратегическият контекст за опазване на мира на ООН драстично се променя, което кара Организацията да промени и разшири своите полеви операции, като премине от традиционните мисии, в които се решават чисто военни задачи, към сложни „многоаспектни” дейности, насочени към осигуряване на изпълнението на всеобщи мирни споразумения и оказване на помощ за създаването на основа за траен мир. С течение на годините се променя и самият характер на конфликтите. Съответно, мироопазващите операции на ООН, които първоначално са се прилагали във връзка с междудържавни конфликти, днес все повече се използват във връзка с конфликти в рамките на държави и граждански войни.

Въпреки че военният компонент е в основата на повечето мироопазващи операции, в тях вече се включва и разнообразие от администратори,  икономисти, полицаи, юристи, инженери, наблюдатели на изборите, служители по надзора за съблюдаване човешките права, специалисти по граждански дела и управление, хуманитарни работници и експерти по комуникации и обществена информация.

Обединен от нов дух на консенсус и общи цели, Съветът за сигурност провежда само в периода 1989-1994 г. общо 20 операции, което води до увеличаване на броя на миротворците от 11 000 до 75 000 души. Някои от тези мисии са проведени с цел помощ при изпълнението на мирните споразумения, които поставят край на продължителни конфликти, например в Ангола, Мозамбик, Намибия, Ел Салвадор, Гватемала и Камбоджа, а други са с цел подпомагане страни в процес на стабилизация, преструктуриране, избори на ново правителство и формирането на демократични институции. Успехът на всички тези мисии поражда нови надежди за мироопазващите сили на ООН, тъй като мисиите невинаги били според техните способности, особено в ситуациите, когато Съветът за сигурност не е успявал да осигури достатъчно правомощия или адекватни ресурси за изпълнение на задачите.

Мисии се изпълняват в ситуации, когато оръжията все още се използват, в такива области като бивша Югославия, Сомалия и Руанда, където мирът, чието опазване е задача на миротворците, по това време все още не е установен. Споменатите три известни мироопазващи операции предизвикват до известна степен критика, тъй като миротворците се сблъскват с обстоятелства, при които воюващите страни не спазват мирните споразумения или когато миротворците не са получили достатъчно ресурси или политическа подкрепа. Броят на цивилните жертви нараства, а борбата продължава – и така репутацията на мироопазващите сили на ООН драстично се влошила.

Средата на 90-те години: период на преоценка на ценностите в рамките на мироопазващите дейности на ООН. През последното десетилетие на ХХ век, мироопазването преминава през етапи на завишени очаквания, причинени от края на Студената война, разочарования във връзка с цяла редица неуспехи, и в крайна сметка, подновено търсене на услуги за поддържане на мира. Всичко това поставя на дневен ред спешната необходимост от модернизиране на наличните механизми за поддържане на мира, особено тези на ООН.

Концептуалните основи на актуализиране на мироопазващите дейности на ООН са записани в доклада на Генералния секретар на ООН Бутрос Гали „Програма за мир. Превантивната дипломация, изграждане и поддържане на мира” (1992). В доклада се отбелязва необходимостта от комплексен подход към сигурността, също така се заявява готовност за реформиране на апарата на ООН, и разширяване на правата и компетенциите на Генералния секретар. Тези идеи са разработени в „Приложение към Програмата за мир”, публикуван през 1995 г., и в доклада на Генералния секретар относно реформите на ООН през 1997 г.[1]

Следващата стъпка е да се преработи проблематиката за подобряване на миротворческия потенциал на експертите по операциите на ООН за мир, водена от бившия външен министър на Алжир Лахдар Брахими. В резултат на разгледаните препоръки са приети редица решения, насочени към повишаване потенциала на ООН. Хартата на ООН възлага на Съвета за сигурност главната политическа роля във взаимосвързания модел на действие в рамките на поддържането на мира от ООН. В съответствие с приетото от ООН разпределение на отговорности Съветът за сигурност осъществява общото ръководство, а Генералният секретар заедно със Секретариата на ООН, действа от името на ООН и изпълнява съответните решения на Съвета за сигурност. Ежедневната работа на Съвета за сигурност се ръководи от Временни правила за дейност на Съвета за сигурност към ООН.

В Съвета за сигурност може да съществуват различни мнения, те обикновено се изразяват под формата на заявления към Пресаташето на СС (което, най-малко, поставя „начало на реакцията”); като инструкции към Секретариата на ООН да предостави допълнителна информация; като обръщения към „Групата Приятели” да изготвят проект, който би могъл да послужи като основа за решенията на Съвета, и накрая, като решение за започване на експертна работа по проекта, споменат в писменото заявление на Председателя или в решението на СС.

Когато става въпрос за създаване на нова миротворческа операция, се действа в няколко направления:

– Първо, Генералният секретар трябва да изпрати известие на държавите-членки с покана да направят заявка за участие в миротворческата операция чрез предоставяне на национални контингенти от съответния компонент (военен, полиция, граждански) за планираната мисия, и да започнат преговори за сключване на съответните споразумения (т.нар. споразумение за статус на силите SOFA);

– Второ, следва разработка на схемата за мандата на бъдещите мироопазващи операции, т.е. списък на задачите, които мироопазващата мисия ще бъде длъжна да изпълни, броят на тези задачи може да бъде ограничен, например, само да се следи за прекратяване на огъня, или, обратното, задачите да са мащабни като подпомагането да се създадат нови държавни институции, в зависимост от целите и според коя глава от Хартата на ООН се планира да се извърши операцията, разработват „правила за участие”;

– Трето, държавите-членки на Съвета за сигурност избират общ политически подход за разрешаването на съответния конфликт, имайки предвид националната позиция, оценките на местните организации, становищата на заинтересованите държави и др. По този начин се налага един вид разпределение на отговорностите между различните участници (ООН, международни финансови организации, регионални механизми), за да се улесни регулирането.

Задачите на СС включват (в сътрудничество със Секретариата): разработка на мандат за учредяване на бъдещата мисия или внасяне на изменения във вече извършените операции, като се проследява развитието им, и вземане на решения с цел достигане на поставените задачи. За тази цел, Генералният секретар периодично представя доклади на СБ за изпълнението на мандата на мироопазващата операция, и след като бъдат разгледани, Съветът приема съответните решения. Какъвто и да било автоматизъм между препоръките на Генералния секретар и решенията на Съвета за сигурност не съществува. При промяна в мандата, работата на СС е да се вземе съгласието на правителството на страната, където се провежда дадената мисия, за съответната промяна.

Друга активна дейност, която СС упражнява, са специалните мисии на Съвета в „горещите точки” и на места, където се провеждат, или ще се провеждат за в бъдеще мироопазващи операции. Значението на тези мисии е не само да оказват политическо влияние на участниците в конфликта чрез физическо присъствие в разгара на кризата, но и имат за цел формирането на адекватна картина на ситуацията, и това, на свой ред, е един важен фактор при вземане на решения, както например при мисията в Източен Тимор през 1999 г.

Развитие след 2000-та година: През следващото десетилетие, Съветът за сигурност учредява големи и сложни операции по поддържане на мира в африкански страни като Демократична република Конго, Сиера Леоне, Либерия, Бурунди, Кот д’Ивоар, Судан (в южната част и в местността Дарфур), Еритрея, Етиопия, Чад и Централноафриканска република. В допълнение, миротворците се връщат, за да възобновят изключително важните операции за страните, в които мирът не може да се запази, като операциите в Хаити и новата независима държава Източен Тимор. След изпълнението на мисиите на ООН в Дарфур, Чад и Централноафриканската република през втората половина на 2007 г., броят на личния състав на мироопазващите операции на ООН достига рекордния за целия период показател от 130 000 души.

В наши дни голяма част от войските на ООН са от Южна Азия (Пакистан, Бангладеш, Индия, Шри Ланка и Непал) и Африка (Гана, Нигерия). Арабски и латиноамерикански страни също предоставят значителни военни контингенти. Въпреки това, през 2006 г., европейците отново изиграват важна роля в мироопазващите усилия на ООН в Ливан, където след конфликта между Израел и „Хизбула” се увеличава числеността на състава на Временните сили на ООН в Ливан. Редица страни, в които са провеждани операции на ООН, сега сами предоставят войници за такива дейности, включително Босна и Херцеговина, Камбоджа, Ел Салвадор, Хърватия, Бивша Югославска Република Македония, Гватемала, Намибия, Руанда и Сиера Леоне. В допълнение, се разширява обхватът на дейностите и числеността на полицейските компоненти в операциите на ООН. В момента по целия свят са разположени 14 000 души от полицията на ООН, и се очаква техният брой постоянно да нараства, според увеличаване на присъствието им в Дарфур, Чад и Централноафриканската република.

По този начин, от една страна, пред ООН се откриват нови възможности за пълноценно обслужване на интересите на международната общност пред различните предизвикателства на съвременността. От друга страна, реформите в ООН всъщност стават поле за противопоставяне на различни групи страни-членки, в рамките, на които различни държави и техни поддръжници се опитват да прокарат своите собствени приоритети.

Литература:

1.     Декларация за национално съгласие, обнародвана, ДВ, бр. 38 от 13 май 1997 г.

2.     Доктрина за операции различни от война, С., ВИ, 2000.

3.     Общ доклад за дейността на Европейския съюз – 2011, Европейска комисия, Генерална дирекция „Комуникации”, Публикации, 1049 Брюксел, 26 януари 2012 г. под номер COM(2012) 18.

4.     Програма „Партньорство за мир” (ПзМ) – http://www.md.government.bg/bg/doc/cooperation/NATO/PforP_Programme.pdf

5.     Проектодоклад с предложение за препоръка на Европейския парламент до Съвета относно Шестдесет и шестата сесия на Общото събрание на ООН, 09.03.2011.

6.     Укрепване на мира и изграждане на нация в следконфликтни ситуации, Резолюция на Европейския парламент от 18 декември 2008 г. относно перспективите за укрепване на мира и изграждане на нация в следконфликтни ситуации (2008/2097(INI)

7.     UN Peacekeeping and The Model Status of Forces Agreement, UNITED NATIONS PEACEKEEPING LAW REFORM PROJECT, SCHOOL OF LAW, 2011.

8.     http://eur–lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:045E:0074:0086:BG:PDF

9.     http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/current.shtml

10.            http://www.nato.int/cps/en/SID-0AC42208-5CF8152F/natolive/search.htm?search=true&query=peacekeeping&submitSearch=Search

11.             http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_50349.htm